Versicherungsaufsicht modernisiert

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Heute fand die zweite und dritte Beratung des von der Bundesregierung
eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen statt. Mit dem Gesetz wird fristgerecht die europäische Solvency-II-Richtlinie umgesetzt, die die Versicherungstätigkeit regelt. In der umfassenden Reform sind u. a. umfassendere, risikoorientierte Eigenmittelvorschriften für die Versicherungsunternehmen vorgesehen, damit diese stabil bleiben und in einer Krise nicht ins Wanken geraten. Außerdem werden neue Bewertungsvorschriften für Vermögenswerte und Verbindlichkeiten eingeführt, um letztlich das Risiko einer Insolvenz zu minimieren.

Hier der Debattenbeitrag von Manfred Zöllmer:

Manfred Zöllmer (SPD): Herr Präsident! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Das amerikanische Filmsternchen Lindsay Lohan macht Werbung für eine amerikanische Versicherung. Das Handelsblatt schrieb dazu ich zitiere :
Bei einer Gesellschaft, die Lohan versichert, sei man ganz offensichtlich in besten Händen, schließlich kenne sich das Hollywoodsternchen bestens mit Versicherungen aus wegen ihrer zahlreichen Autounfälle! …
(Heiterkeit bei Abgeordneten der SPD und der CDU/CSU)

Wahrscheinlich telefoniert Lindsay Lohan häufiger mit ihrer Versicherung als mit ihrer Großmutter.
Jetzt stellt sich natürlich die Frage: Was hat die Hollywood-Skandalnudel mit dem jetzt zu beschließenden Gesetz zur Umsetzung von Solvency II zu tun?
(Michael Grosse-Brömer (CDU/CSU): Das stimmt! Dr. Gerhard Schick (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Das ist eine gute Frage!)

Ganz einfach: In beiden Fällen geht es um Risikominimierung, um Sicherheit. Versicherungen sind ja ein Stück Solidarität auf Beitragsbasis. Zudem bringt das Beispiel Lindsay Lohans etwas Hollywood-Glamour in eine ansonsten doch ziemlich trockene Materie, die für uns alle aber sehr wichtig ist;
(Dr. Gerhard Schick (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Das ist überhaupt nicht trocken!)

denn es ist ein zentrales Bedürfnis von uns Menschen, Risiken, die das Leben mit sich bringt, zu begrenzen.
Mit dem Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen auch als „Solvency II“ bezeichnet werden neue europaeinheitliche Vorschriften für Versicherungsunternehmen etabliert. Nicht zuletzt durch die Finanzmarktkrise mit den realen oder möglichen Zusammenbrüchen namhafter Finanzinstitute war die Notwendigkeit staatlicher Regulierung auch im Versicherungssektor gegeben. Es bleibt dabei: Kein Finanzmarktakteur, kein Finanzprodukt und kein Finanzmarkt darf unreguliert bleiben.
(Beifall bei der SPD sowie bei Abgeordneten der CDU/CSU)

Damit ist Solvency II Teil einer umfassenden Reformagenda zur Stabilisierung der Finanzmärkte.
Auch hier gilt, was wir bereits für die Banken wissen: Ein Marktversagen kann nie komplett verhindert und eine systemische Krise nie zu 100 Prozent ausgeschlossen werden. Aber mit der Umsetzung der Solvency-II-Richtlinie in deutsches Recht wollen wir dieses Risiko minimieren und die notwendigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen. Dass dies sehr wichtig ist, erkennt man, wenn man sich vor Augen führt, dass wir in Europa den größten Versicherungsmarkt der Welt haben. Laut Zahlen des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft haben die europäischen Versicherer jährliche Prämieneinnahmen in Höhe von rund 1,1 Billionen Euro und einen Kapitalanlagebestand in Höhe von 8,4 Billionen Euro. Da darf nichts ins Wanken kommen, nicht zuletzt im Hinblick auf die Alterssicherung vieler Menschen. Insgesamt gibt es in Deutschland 460 Millionen Versicherungsverträge davon allein 90 Millionen Lebensversicherungsverträge und rund 550 000 Beschäftigte in dieser Branche. Damit ist diese Branche wahrlich ein ökonomisches Schwergewicht in der deutschen Wirtschaft.

Liebe Kolleginnen und Kollegen, die neuen Vorgaben bedeuten einen gravierenden und bedeutenden Systemwechsel in der Versicherungsaufsicht in Europa. Das bisherige Aufsichtssystem basierte hauptsächlich auf quantitativen Anforderungen. Jedoch kann die komplexe reale Risikosituation eines Unternehmens durch diese quantitativen Normen alleine nicht vollständig erfasst werden. Durch eine zusätzliche qualitative Aufsicht wird diesem Problem Rechnung getragen. Damit wird die Aufsicht intensiver und die Stabilität des Systems größer.

Die Entwicklung von Solvency II hatte einen sehr langen Vorlauf. Seit vielen Jahren wurde daran gebastelt. Zeitweise kam immer wieder die düstere Prognose auf: Das kommt nie. – Aber das war zum Glück ein Irrtum. Jetzt ist es da.

Die Befugnisse für die Versicherungsaufsicht werden national und europaweit gestärkt. Damit wird gleichzeitig sichergestellt, dass konzernweite Risiken nicht unbeachtet bleiben. Denn wir müssen uns vor Augen führen, dass viele Versicherungen nicht nur in einem Land, sondern europaweit oder gar weltweit agieren. Es wird eine engere Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden umgesetzt. In Deutschland ist das die BaFin, in Europa die EIOPA. Konzernen wird es ermöglicht, konzernweite Modelle zu verwenden und die Vorteile der Diversifizierung zu nutzen.

Die Aufsichtsregeln werden durch Solvency II europaweit vereinheitlicht. Gleichzeitig wird damit auch die Harmonisierung mit anderen Branchen des Finanzsektors, in erster Linie mit der Kreditwirtschaft, vorangetrieben. Ebenso wie bei Basel III, dem Regelwerk für die Banken, gibt es bei Solvency II einen Dreisäulenansatz.

In der ersten Säule finden sich detaillierte Bestimmungen über die Mindestkapitalanforderungen. Diese werden über sogenannte Faktormodelle ermittelt. Die Aufsichtsbehörde kann wahlweise ein vorgegebenes Standardmodell oder ein internes Risikomodell des Versicherers akzeptieren. An diesem Verfahren wurde eben Kritik geäußert. Wir haben aber im Finanzausschuss dazu eine Anhörung durchgeführt, die sehr deutlich gemacht hat, dass die Versicherungsaufsicht diese internen Modelle genau in den Blick nimmt, um Risiken zu begrenzen, und dass sie an die Versicherer Anforderungen stellt, die weit über das hinausgehen, was gesetzlich vorgeschrieben ist. Damit ist Ihre Kritik an diesem Ansatz unbegründet, Frau Karawanskij.

(Beifall bei der SPD sowie bei Abgeordneten der CDU/CSU – Dr. Gerhard Schick (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Haben Sie eigentlich die Stellungnahmen gelesen? Das würde ja weiterhelfen!)

In der zweiten Säule finden sich im Wesentlichen Vorschriften für die internen Modelle und Prozesse für das Risikomanagement des Versicherungsunternehmens sowie Anforderungen zum Beispiel an die Qualifikation der Vorstände von Versicherungsunternehmen. Ich glaube, auch das ist ein ganz wichtiger Punkt, um zu verhindern, dass das eine reine Laienspielgruppe wird. In der dritten Säule finden sich vor allem Berichterstattungspflichten gegenüber Aufsichtsbehörden und der Öffentlichkeit.
Daneben gibt es weitgehende Neuerungen zur Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen. Es wird eine kooperative Gruppenaufsicht auf europäischer Ebene geben, bei der die Aufsichtsbehörden in Aufsichtsgruppen, den sogenannten Colleges of Supervisors, zusammenarbeiten.

Liebe Kolleginnen und Kollegen, das Regelwerk gibt den Versicherern mehr Flexibilität, etwa in ihren Anlageentscheidungen. Aber gleichzeitig müssen die Unternehmen mehr Eigenmittel vorhalten, je mehr Risiken sie eingehen, damit die Stabilität der Unternehmen gesichert ist.

Die Linken fordern, mehr Geld aus dem Unternehmen an die Versicherten auszuzahlen. Gleichzeitig verhindern sie aber mit ihrer Forderung nach ganz engen Regeln, dass die Unternehmen Geld verdienen. Das wird nicht funktionieren.
(Beifall bei Abgeordneten der SPD und der CDU/CSU)

Das wird dazu führen, dass die Unternehmen nicht mehr in der Lage sind, ihre Aufgaben als Versicherungen zu erfüllen. Ein Zusammenbruch der Unternehmen wäre dann sicher. Das ist das genaue Gegenteil dessen, was wir mit Solvency II erreichen wollen. Das werden wir nicht zulassen.
(Beifall bei der SPD sowie bei Abgeordneten der CDU/CSU)

Die neuen Regeln schaffen ein modernes und einheitliches Aufsichtssystem für ganz Europa und sorgen so für eine bessere Vergleichbarkeit der Ergebnisse. Sie sorgen für mehr ökonomische Stabilität. Gleichzeitig sollen die Bedürfnisse und Besonderheiten der nationalen Märkte angemessen berücksichtigt werden.

Es ist völlig normal, dass bei großen Gesetzesvorhaben die Betroffenen auch entsprechende Wünsche haben. Ich will auf zwei Punkte eingehen.

Es geht in dieser Debatte um die Umsetzung einer Richtlinie der Europäischen Union. Die Kollegen im Europaparlament haben die Hauptarbeit schon erledigt. Wir haben gesagt, dass bereits bestehende nationale Regelungen, die über die Vorgaben dieser Richtlinie hinausgehen, beibehalten werden. Es gab den Wunsch hier und da, deutsche Standards zu senken. Diesem Wunsch sind wir nicht gefolgt.

In Bezug auf Änderungswünsche beim Datenschutz bei Ausgliederungen haben wir uns das war einer der zentralen Punkte sehr intensiv beraten. Wir sind zu dem Ergebnis gekommen, die bestehende Rechtslage nicht zu verändern. Die Richtlinie stellt ausdrücklich fest, dass Ausgliederungen nicht dazu führen dürfen, dass datenschutzrechtliche Vorgaben unterlaufen werden. Wir wissen, dass der Datenschutz ein sehr sensibler Bereich ist. Darüber wird auf europäischer Ebene sehr intensiv diskutiert. Hier sind neue Regeln in Vorbereitung. So lange gelten die 2013 von der Versicherungswirtschaft zur Förderung der Beachtung datenschutzrechtlicher Regelungen nach dem Bundesdatenschutzgesetz förmlich anerkannten Verhaltensregeln fort. Zusammengefasst: Wir sehen jetzt keine Veranlassung, in diesem Gesetz neue Datenschutzregeln in Deutschland einzuführen.

Wir haben in Deutschland eine sehr vielfältige Versicherungslandschaft. Es gibt große und sehr große, aber auch viele kleine Unternehmen. Unser Ziel ist, diese vielfältige, sehr wettbewerbsintensive Versicherungslandschaft auch in Zukunft zu erhalten. Mit diesem Gesetz werden umfangreiche Regeln für Versicherungen neu eingeführt. Die Versicherungsaufsicht wird zukünftig sehr viel intensiver sein. Es gab im Vorfeld dieses Gesetzes die Befürchtung vieler kleiner Unternehmen nach dem Motto: Das können wir doch als kleine Unternehmen gar nicht leisten. Die Bedenken der kleinen Unternehmen halten wir für berechtigt. Wir haben deshalb bei der Gesetzgebung großen Wert darauf gelegt, den sogenannten Grundsatz der Proportionalität das heißt, dass Unternehmen unterschiedlich behandelt werden bei der Umsetzung der neuen Regeln zu betonen und zu beachten.
(Beifall des Abg. Lothar Binding (Heidelberg) (SPD))

Diese Regeln müssen von der Versicherungsaufsicht differenziert angewandt werden, bei einem kleinen Unternehmen anders als bei Großkonzernen. Alle Regeln gelten also nicht für alle gleich. Es ist die dauernde Aufgabe der Versicherungsaufsicht, dies entsprechend umzusetzen; der Kollege Brinkhaus hat das eben angesprochen. Wir als Finanzausschuss werden das intensiv verfolgen. Wir haben festgelegt, dass wir das 2017 überprüfen werden.

Versicherungen haben es momentan nicht leicht in Deutschland. Die Risiken steigen, da die Niedrigzinsphase an den Finanzmärkten uns auf absehbare Zeit erhalten bleibt und die Kapitalpolster vielfach schrumpfen. Hinzu kamen in der Vergangenheit einige sehr unerfreuliche Skandalmeldungen über die Branche; auf Details verzichte ich hier. Das Handelsblatt titelte zu Recht: „Die schönen Jahre sind vorüber“. Die Branche muss sich vielfach neu aufstellen. Neue Produkte müssen entwickelt werden. Der Wettbewerb wird härter und europäischer. Die Gewinnmargen werden kleiner. Es gilt, das Vertrauen der Menschen in die Versicherungswirtschaft weiter zur stärken.
(Beifall bei der SPD und der CDU/CSU)

Versicherungen sind unverzichtbare Risikominimierer; das weiß nicht nur Lindsay Lohan, sondern das wissen wir alle.

Solvency II ist ein wichtiger Schritt einer guten Regulierung, hin zu einer stärkeren, zukunftsfähigen Versicherungswirtschaft in Europa. Die Politik hat ihre Hausaufgaben gemacht. Jetzt ist es Aufgabe der Aufsicht, die Vorgaben klug umzusetzen. Aufgabe der Unternehmen ist, aus ihren Fehlern zu lernen sowie die Interessen und Wünsche der Kunden niemals aus den Augen zu verlieren.
Vielen Dank.
(Beifall bei der SPD und der CDU/CSU)

Weitergehende Informationen finden sich unter:

http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/FAQ/2012-10-24-Finanzmarktaufsicht.html

http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Gesetzestexte/Gesetzentwuerfe_Arbeitsfassungen/2014-09-03-FAG.html

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