Europäisches Finanzaufsichtssystem

Zum 01.01.2011 wurde ein Europäisches Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision – ESFS) geschaffen, das neben den nationalen Aufsichtsbehörden aus dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board – ESRB), drei Europäischen Finanzaufsichtsbehörden im Banken-, Versicherungs- und Wertpapiersektor sowie einem behördenübergreifenden Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden
Die Errichtung der neuen Finanzaufsichtsstruktur macht Änderungen der EU-Richtlinien im Finanzmarktbereich erforderlich.Hierfür wurde ein Umsetzungsgesetz von der Bundesregierung vorgelegt, dass am 30.Juni 2011 in 1. Lesung debattiert wurde. Die Rede von Manfred Zöllmer hierzu wurde ebenfalls zu Protokoll gegeben:

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Foto © Deutscher Bundestag / Lichtblick / Achim Melde

Anrede

Das Bundesfinanzministerium hat das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie vom 24.11.2010 im Hinblick auf die Errichtung des Europäischen Finanzaufsichtssystems vorgelegt. Damit sollen die nationalen Finanzaufsichtsgesetze an neue Europäische Finanzaufsichtsstruktur angepasst werden, wie sie seit Januar dieses Jahres bestehen. Das Gesetz ermöglicht und konkretisiert dabei insbesondere die Zusammenarbeit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) mit dem neugestalteten Europäischen Aufsichtssystem.

Dies ist notwendig und so werden eine Reihe von nationalen Gesetzes zum Banken- und Finanzaufsichtsrecht geändert, so u. a.

  • das Kreditwesengesetz (KWG),
  • das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG),
  • das Wertpapierhandelsgesetz (WpHG),
  • das Wertpapierprospektgesetz (WpPG),
  • die Gewerbeordnung (GewO),

Die Änderungen dieser Gesetze resultieren letztlich aus der Umsetzung der entsprechenden Omnibusrichtlinie.

Im Hinblick auf die EU-Verordnungen zur Errichtung der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) sollen in den deutschen Aufsichtsgesetzen Änderungen vorgenommen, die der Klarstellung dienen oder deren Regelungen den EU-Verordnungen bisher entgegenstehen. Dazu wird in den deutschen Aufsichtsgesetzen folgendes neu geregelt:

  • die Einbindung der BaFin in das Europäische Finanzaufsichtssystem
  • die Mitteilungs- und Unterrichtungspflichten der BaFin gegenüber den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden
  • Anpassungen der Verschwiegenheitspflichten der Beschäftigten der BaFin und vergleichbaren Personengruppen
  • die Einbeziehung der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden bei Meinungsverschiedenheiten oder mangelnder Zusammenarbeit der nationalen Aufsichtsbehörden

Die Finanzkrise, die bis heute nachwirkt, hat erhebliche Schwachstellen bei der Aufsicht auf Makroebene offen gelegt. Im Rahmen des neuen Aufsichtssystems müssen wir die Risiken für die Systemstabilität besser ermitteln und mit einem effizienten Warnsystem verhindern, dass eine vergleichbare Krise sich wiederholt. Die bestehende Aufsicht auf Makroebene war und ist zu stark fragmentiert und muss daher dringend reformiert werden.

Die Omnibusrichtlinie I hilft mit, die Aufsichtsstruktur europaweit zu verbessern. Die nationalen Aufsichtsbehörden werden mit den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden besser zusammenarbeiten und diesen nach Maßgabe der EU-Verordnungen zur Errichtung der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden alle für die Ausführung ihrer Aufgaben erforderlichen Informationen zur Verfügung stellen müssen. Hierzu werden die genannten nationalen Gesetze geändert, damit die Verpflichtung der BaFin zur Zusammenarbeit mit den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden und zur Weitergabe von Informationen gesetzlich auch festgelegt ist.

Die Konkretisierung der Mitteilungs- und Unterrichtungspflichten der nationalen Aufsichtsbehörden gegenüber den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden ist eines der Kernelemente der Umsetzung zur Verbesserung einer Finanzaufsichtsstruktur in Europa. Mitteilungs- und Unterrichtungspflichten, die bisher gegenüber der Europäischen Kommission bestanden, werden nunmehr auf die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden ausgeweitet bzw. werden durch Mitteilungspflichten gegenüber den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden ersetzt.

Beispielsweise muss die BaFin melden, wenn einem Institut oder Unternehmen die Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb erteilt wurde oder diese aufgehoben wurde.

Korrespondierend zu diesen Verpflichtungen der nationalen Aufsichtsbehörden wurde in Artikel 35 der EU-Verordnungen zur Errichtung der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden und in Artikel 15 der EU-Verordnung zur Errichtung des ESRB den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden und dem ESRB Informationsansprüche auch gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden eingeräumt.
Damit die BaFin diese Informationsansprüche nach Maßgabe der EU-Verordnungen erfüllen kann, müssen ihre Beschäftigten und vergleichbare Personengruppen in den deutschen Aufsichtsgesetzen von ihrer Verschwiegenheitspflicht befreit werden.

Aus diesem Grund sollen der ESRB und die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden in den deutschen Aufsichtsgesetzen in den Katalog der Stellen aufgenommen werden, an die auch geheimhaltungsbedürftige Informationen weitergegeben werden dürfen, soweit diese Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt werden.
Daran knüpft auch die Kritik des Bundesrates im Beschluss vom 17. Juni 2011 an. Der Bundesrat bittet im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, inwieweit in § 11a Absatz 7 Satz 2 GewO-E klargestellt werden kann, welche Aufgaben der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung die Übermittlung von Informationen, vor allem von personenbezogenen Daten, durch die nationalen Behörden bedingen.

§ 11a Absatz 7 GewO regelt in seiner bisherigen Fassung, dass bestimmte zuständige, nationale Behörden einander Informationen einschließlich personenbezogener Daten übermitteln dürfen, soweit dies zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben bezogen auf Versicherungsvermittler und Versicherungsberater erforderlich ist. Im neuen Satz 2 des Absatzes 11a wird nun eine Pflicht zur Informationsübermittlung auf Verlangen an eine europäische Stelle festgeschrieben. Nicht alle diese Aufgaben erfordern jedoch eine Abfrage z. B. personenbezogener Daten bei nationalen Stellen. Daher erscheint es dem Bundesrat sinnvoll, zur Erleichterung der Rechtsanwendung und des zügigen Vollzugs durch die betroffenen Stellen, direkt in § 11a GewO konkrete Aufgaben, etwa durch eine nicht abschließende „Insbesondere“-Aufzählung, zu benennen. Dieser Vorschlag erscheint durchaus sinnvoll und sollte im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens geprüft werden.

Die Zusammenarbeit von nationalen und europäischen Aufsichtsbehörden muss reibungslos funktionieren. Wir begrüßen deshalb, dass zur Gewährleistung einer effizienten und wirksamen Aufsicht und einer ausgewogenen Berücksichtigung der Positionen der nationalen Aufsichtsbehörden die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden Differenzen zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden – auch in den Aufsichtskollegien – verbindlich – in definierten Bereichen – schlichten können, wenn die nationalen Aufseher keine Einigung finden.

Der europäische Gesetzgeber hat dabei Bereiche im Blick, in denen die Richtlinien Kooperation, Koordination oder gemeinsame Entscheidungen der nationalen Aufsichtsbehörden vorsehen. Eine erste Festlegung der Bereiche ist in der Omnibusrichtlinie I erfolgt. Danach sind Maßnahmen, die Gegenstand von Entscheidungen zur Streitbeilegung sein können, im Bankenbereich zum Beispiel die Einstufung von Zweigniederlassungen, die Anerkennung interner Modelle und die Risikobewertung auf Gruppenebene.

Des Weiteren würden die in der Omnibusrichtlinie I vorgeschriebenen Verfahren in die deutschen Aufsichtsgesetze umgesetzt, nach denen die BaFin handeln muss, wenn sie als konsolidierende Aufsichtsbehörde an einem solchen Streit beteiligt ist.

Im Übrigen werden eine Reihe redaktionelle Anpassungen in den deutschen Aufsichtsgesetzen vorgenommen.

Die Finanzkrise vom Oktober 2008 hat eine Reihe von Schwachstellen bei der Einzel- und Systemaufsicht offen gelegt. Diese wurde insbesondere mit Hilfe des Larosière-Berichts analysiert und Handlungsoptionen und Verbesserungen empfohlen. Insgesamt wird die Aufsicht auf europäischer Ebene gestärkt. Wir sind damit auf einem guten Weg, die notwendigen aufsichtsrechtlichen Konsequenzen aus der Finanzmarktkrise zu ziehen.

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